低空更开放：军方让渡与国防领土无关通航审批权
军事要闻中国证券网 [微博] 2013-11-21 14:31
资料图：目前国内生产的轻型飞机主要出口国外

中国证券网讯 （记者 温婷）昨日，中国人民解放军总参谋部和中国民用航空局联合发布《通用航空飞行任务审批与管理规定》，指出军方将与国防、领土不相关的通用航空飞行任务的审批权让渡了出来，从而在一定程度上简化了通航飞行的流程。受此消息影响，海特高新、中信海直、威海广泰、川大智胜开盘即封涨停。

2010年，国务院、中央军委印发《关于深化我国低空空域管理改革的意见》（以下简称“意见”）发布之后，包括《国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》、民航“十二五”规划在内的多项规划都将通用航空发展提升到了前所未有的战略高度，并形成了中央与地方联动的形势。上周五公布的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》的“深化国防和军队改革”一项中，也提出要“推动军民融合深度发展。在国家层面建立推动军民融合发展的统一领导、军地协调、需求对接、资源共享机制”。

分析人士认为，中国人民解放军总参谋部和中国民用航空局选在三中全会《决定》公布之后不久即推出这一“规定”，能较好地体现军民融合的资源共享机制，是一张比较实在的政策牌。

民用审批权下放民航局

本次文件规定国务院民用航空主管部门负责通用航空飞行任务的审批；总参谋部和军区、军兵种有关部门主要负责涉及国防安全的通用航空飞行任务的审核，以及地方申请使用军队航空器从事非商业性通用航空飞行任务的审批。同时除了一些特殊飞行任务外，通用航空飞行任务不需要办理任务申请和审批手续。

区分空域进行审批

在飞行实施前，飞行任务执行单位仍须按照国家飞行管制规定提出飞行计划申请，并说明任务性质。飞行计划申请包括高空与低空，高空飞行计划申请区分为民航管制与军方管制区域，低空飞行计划申请区分为管制空域、监视空域、报告空域。

通用航空飞行需在野外（含水面）临时起降且不涉及永久设施建设的，临时起降场地由实施通用航空飞行的单位或者个人自行勘选，连同飞行计划一并报所在飞行管制分区。临时起降场地的选择，必须避开飞行繁忙地区、军事禁区、军事管理区，不得影响飞行安全和重要目标安全。

■ 事实+

民航空域受限系航班延误重要原因

在民航系统，空域受限问题一直比较敏感，是业内“公开的秘密”。因为空域资源的释放，直接触及从空军到各个地方军队的复杂利益。目前，中国的空域资源民航占了20%，另外80%作为军用或者空置。

据业内人士介绍，主管空域的机构全称是“中央军委空中交通管制委员会”，简称“空管委”，直接受中央军委领导。而在世界范围内，空域的管理权一般都在政府而非军方手中，美国、英国、巴西和俄罗斯等大国都是如此。在美国，80%的空域供民航飞行；在巴西，圣保罗城市上空有600架私人直升机在使用低空空域。

我国航路航线网络是在上个世纪七十年代形成的，三十多年来尤其是近十几年来，民航只能依靠对航路网络修修补补维持下去。尽管民航局和空管委办公室都相继开展了航路网络规划研究，但要实施却受到军方势力割据影响而难以推进。

军事演习、训练，经常临时造成大批航班延误。上海浦东国际机场曾因空军的一次演习关闭四个小时，南京军区辖区内至少三个大型城市的数个机场被迫关闭，数百个国际、国内航班意外延误或转飞其他地方。由于军务属于国家机密，所以由这类原因造成的延误无法预知，可能突然就发生，而茫然的旅客得到的是“机械故障”、“天气原因”等解释。

2011年，全国“两会”政协经济组一次小组讨论会上，民航局局长李家祥曾公开表态，“民航航班晚点的问题，最根本和直接的原因在于民航空域受限。”但北京市法学会航空法学研究会常务副会长张起淮并不认同，他表示，航班延误严重不是空域不够多，而是现有航线利用率低。据他介绍，航空业内专家测算，我国目前的航线利用率为60%多，不足70%，欧美发达国家可达到80%甚至更多。

2010年以来，中国民航航班延误状况有增无减，更激发了业界对空域管理体制改革的呼吁。2010年上半年，民航局统计的中国航班准点率为76.98％，低于过去五年的平均值80％；2010年全年，中国民航航班准点率为75.5％。

严重的航班延误造成的显性和隐性损失无法估量，甚至引起国际批评。韩国《朝鲜日报》曾援引大韩航空公司的数据称，2010年从仁川机场出发飞往欧洲（需经过连接中韩的597航路）的1087个晚点航班中，有971个（约90%）是中国航路拥堵造成的，2011年这个数据甚至还有恶化；日航等国际航空公司也曾对可能源于军事管制造成的赴中国航班晚点表达“遗憾”或“抗议”。

欧洲同样存在军民使用空域冲突的问题，但相较于中国民航部门，欧洲民航部门更强势，所以与军方协调的结果更有利于民航。如在法国，通常情况下，大部分空域供民航使用，军方训练若要使用空域，使用计划必须提前1天向民航公布，并应主要在低飞行密度区进行，避免影响航班飞行。

（编辑胡不沉 综合《中国民用航空》、《新世纪》等报道）

通知全文：

印发《通用航空飞行任务审批与管理规定》的通知

各省、自治区、直辖市人民政府，民航各地区管理局、空管局，各通用航空公司，各军区、军兵种，军事科学院、国防大学、国防科学技术大学，武警部队：

为了规范通用航空飞行任务审批与管理，促进通用航空事业发展，维护国家空中安全，现将《通用航空飞行任务审批与管理规定》印发你们，望遵照执行。

《规定》的学习贯彻工作，涉及地方的由中国民用航空局负责落实，涉及军队的由总参谋部负责落实。地方和军队有关部门，可根据《规定》精神制定相关实施细则。

中国人民解放军总参谋部

中国民用航空局

2013年11月6日

通用航空飞行任务审批与管理规定

第一条 为了促进通用航空事业发展，维护国家安全，根据《通用航空飞行管制条例》，制定本规定。

第二条 政府和军队有关部门按照本规定和有关法律法规的规定，做好通用航空飞行任务审批与管理工作。

第三条 国务院民用航空主管部门负责通用航空飞行任务的审批；总参谋部和军区、军兵种有关部门主要负责涉及国防安全的通用航空飞行任务的审核，以及地方申请使用军队航空器从事非商业性通用航空飞行任务的审批。

第四条 外籍航空器或者由外籍人员单独驾驶的我国航空器，不允许在我国境内从事航空摄影、遥感测绘、矿产资源勘查等重要专业领域的通用航空飞行；无人驾驶的航空器，不允许在国家重要目标和国家重大活动场所上空从事通用航空飞行。国家航空器不得参与商业性通用航空飞行活动，特殊情况下，根据中央国家机关有关部门需求和地方政府请求，可以执行以支援国家经济建设为目的的通用航空飞行任务。

第五条 除以下九种情况外，通用航空飞行任务不需要办理任务申请和审批手续，但在飞行实施前，须按照国家飞行管制规定提出飞行计划申请，并说明任务性质：

（一）航空器进出我国陆地国界线、边境争议地区我方实际控制线或者外籍航空器飞入我国领空的（不含民用航空器沿国际航路飞行），由民用航空局商总参谋部、外交部审批。

（二）航空器越过台湾海峡两岸飞行情报区分界线的（不含民用航空器沿国际航路飞行），由民用航空局商总参谋部、国务院台湾事务办公室审批；飞入香港、澳门地区的，须先通过相关渠道征得香港、澳门特别行政区政府有关部门同意。

（三）航空器进入陆地国界线、边境争议地区实际控制线我方一侧10公里的（不含民用航空器沿国际航路飞行），由民航地区管理局商所在军区审批；越过我国海上飞行情报区的（不含台湾海峡地区和沿国际航路飞行），由民航地区管理局商所在军区空军审批，报相关军区备案。进入上述地区或越过海上飞行情报区执行森林灭火、紧急救援等突发性任务的，由所在飞行管制分区指挥机构（航管中心）审批并报军区空军备案。

（四）航空器进入空中禁区执行通用航空飞行任务，由民用航空局商总参谋部审批；进入空中危险区、空中限制区执行通用航空飞行任务，由民航地区管理局商军区空军或者海军舰队审批。

（五）凡在我国从事涉及军事设施的航空摄影或者遥感物探飞行，其作业范围由民航地区管理局商相关军区审批；从事涉及重要政治、经济目标和地理信息资源的航空摄影或者遥感物探飞行，其作业范围由民航地区管理局商相关省、自治区、直辖市政府主管部门审批。

（六）我与相邻国家联合组织跨越两国边境的航空摄影、遥感物探等通用航空飞行，由国土资源部商外交部、民用航空局、总参谋部提出意见，报国务院审批。

（七）外籍航空器或者由外籍人员驾驶的我国航空器使用未对外开放的机场、空域、航线从事通用航空飞行，由民用航空局商总参谋部审批。

（八）中央国家机关有关部门、地方人民政府和企业事业单位使用军用航空器进行航空摄影（测量）、遥感物探，以及使用总参谋部直属部队航空器或者使用军区所属航空器跨区从事通用航空飞行的，由总参谋部审批。使用军区所属航空器在辖区内进行其他通用航空飞行的，由相关军区审批；使用海军、空军所属航空器进行其他通用航空飞行的，由海军、空军或者海军舰队、军区空军审批。

（九）国家组织重大活动等特殊情况下的通用航空飞行，按照国家和军队的有关规定要求审批。

第六条 凡需审批的通用航空飞行任务，通常由飞行任务执行单位向审批部门提出申请，由审批部门商有关单位后办理批复。

第七条 对申请审批的通用航空飞行任务，审批机关应当要求申请人提供飞行任务申请文件，内容包括：任务性质、执行单位和机组人员国籍、主要登机人员名单，航空器型号、数量和注册地，使用机场（临时起降场），作业时间和作业范围，以及其他需要特别说明的事项。

第八条 凡需审批的通用航空飞行任务，申请人应当至少提前13个工作日向审批机关提出申请，审批机关在收到申请后10个工作日内作出批准或者不批准的决定，并通知申请人。对执行处置突发事件、紧急救援等任务临时提出的通用航空飞行任务申请，审批机关应当及时予以审批。

第九条 对越出我国海上飞行情报区执行海上石油生产保障、海洋监测、海事巡航执法、海上救助勤务、海洋资源调查等飞行任务的审批，通常每年集中办理一次审批手续。

第十条 通用航空飞行需在野外（含水面）临时起降且不涉及永久设施建设的，临时起降场地由实施通用航空飞行的单位或者个人自行勘选，连同飞行计划一并报所在飞行管制分区。临时起降场地的选择，必须避开飞行繁忙地区、军事禁区、军事管理区，不得影响飞行安全和重要目标安全。

第十一条 从事通用航空飞行的民用航空器临时使用军用机场时间不超过一年的，由管理该机场的军级单位审批，超过一年的按现行有关规定办理审批手续，机场管理单位按照《通用航空民用机场收费标准》收取保障费用。

第十二条 已经民航管理部门批准设立的通用航空机场，其机场数据信息由民航地区管理局报军区空军备案。地方政府和企事业单位建设通用航空机场和带有固定设施临时起降点的审批，由国务院机场建设主管部门和军队有关部门另行规定。

第十三条 通用航空飞行所需航空情报资料，由飞行活动主体向民用航空局航空情报服务机构申请订购。通用航空企业需使用军用机场、军用航图等信息资料时，由民用航空局航空情报服务机构统一向军队主管部门申领，经军队主管部门审核同意后提供。涉密资料按照保密要求提供、管理和使用。

第十四条 凡需审批的通用航空飞行任务，其航空器应当配有二次雷达应答机，或者备有能够保证操作人员与军民航空管部门沟通联络、及时掌握航空器位置的设备。

第十五条 通用航空飞行的起飞、着陆标准由机长或者飞行员根据适航标准、气象条件和任务要求确定。

第十六条 军民航空管部门对处置突发事件、紧急救援等突发性任务飞行，应当优先予以保障。

第十七条 民用航空管理部门和军队有关部门应当建立健全通用航空指挥保障机制，主动通报有关情况，及时掌握任务延误情况及原因，协调解决通用航空飞行的指挥和保障问题。

第十八条 香港、澳门特别行政区和台湾地区航空器在内地从事通用航空飞行的，参照外籍航空器实施审批与管理。

第十九条 本规定自2013年12月1日起施行。以往有关规定与本规定不一致的，按照本规定执行。