《促进风电产业发展国际经验报告》解读

1999年3月，在中美两国相关专家的一系列会议和咨询后，大卫与露西·派克德基金会和能源基金会启动了中国可持续能源项目，旨在通过推动能源效率和可再生能源，帮助中国过渡到可持续能源的未来。www.efchina.org网站则承载了该项目中基金申请、研究交流、发展经验探讨等功能。2005年11月，由资源解答中心编撰的《促进风电产业发展国际经验报告》首次公开，汇总了风力发电机组本地化的策略、潜在利益、主要问题和障碍、激励政策、建设意见等内容。以下是该报告部分重点内容扫描。

背景

当今，市场上主要的风机制造企业均起步于上世纪70年代后期。当时丹麦、荷兰、德国、美国等国家都开始了风机制造的技术研究和产品开发工作，这些国家的企业是第一批涉足风机制造领域的企业。随后的企业则采取了与上述第一批企业不同的风机国产化发展思路，包括建立合资企业、技术转让、鼓励国外风机制造企业将其生产基地转向本国等。

与其它国家一样，中国不仅希望扩大可再生能源在国内能源消费中的比例，还希望发展相关的设备产品以满足可再生能源应用的需要。本报告阐述了各国风机国产化的原因，以及为实现风机国产化所采取的不同方式。本报告的核心部分是十二个国家在促进本国风机国产化进程中所采取的措施、成功的经验以及失败的教训。本报告出版的目的是为中国提供一些可参考的经验，以帮助其实现风机国产化。

本地化策略

各国政府是出于本国经济利益的考虑支持和鼓励风力发电机组尽快实现本地化。在风电行业，本地化生产主要有风机组装、风机零部件制造、风机系统制造三种模式。每一种模式的目标是不同的：实现风电制造能力、实现本地化率和拥有知识产权，而且，所对应的激励政策也是不同的。对于中国来说，必须结合近期目标和长期目标，首先确定以上三种模式中哪一种适合中国国情，然后根据所确定的模式来制定适宜的激励政策。

不论是风机的零部件制造，还是风机系统的整机制造，其制造技术主要通过以下两种方式获得：从国外购买或本国自主研发。总的来说，从国外引进经过实践考验的风机零部件技术或整机技术是一个很好的方式，因为风机过去的运行经验是非常有价值的。值得注意的是这种方式的技术转让不一定包括核心的研发技术。因此，对于接受方来说，这种表面上的技术转让并没有帮助他们获得足够的技术方面的信息。

在技术转让激励政策上，技术出让方和技术转入方是有所区别的。此外，由于所处地理位置的不同，在政策上也有些差别。技术出让方的方式可以是一次性支付设计图纸和生产许可证的转让费用，也可以是建立合资公司并从收益中分成。技术出让方仍旧拥有被转出技术的专利，因此在技术上转出方对技术接受方有一定的控制权。最常见的合作模式是建立国际性的合资企业，这样，外国的技术出让方能与国内的技术受让方结成合作伙伴关系，从而享受当地政府的优惠政策，进入当地市场；作为回报，这些外资公司通常也会收取较低的技术转让费用。

风机国产化的潜在效益和主要障碍

风机本地化无疑将会成为推动当地经济发展的一只新生力量。风机本地化的实现可以为当地创造新的就业机会；当地可以通过销售风机产品获得利润；当地生产的风机产品可以出口海外市场；可降低当地风电场购买风机产品的成本，进而降低风力发电成本，提高当地风力发电能力等。除以上直接效益外，风机产品本地化还将带来一些间接效益。同时，由于风机制造技术较为复杂，因此掌握该项技术也是一国技术实力的体现。

经过多年的发展，如今风机制造产业已逐渐成为了一个比较成熟的行业，风机单机容量越来越大，技术也越来越复杂，因此对于想进入风机制造领域的国家和企业来说，无疑将面临很多困难和挑战。目前市场上的很多风机制造商已积累了多年的研发、生产制造、销售等方面的经验，同时这些企业也通过兼并等方式使其自身规模不断扩大，占据了全球大部分市场份额。另外，由于自身技术能力的限制以及产品质量控制的要求，在新的国家和地区很难在风机制造技术方面取得突破，特别是风机的本地化生产。另外，通常国家标准会要求风电场必须安装使用先进的风力发电系统，这样一来，那些刚起步的企业就会因其产品在技术上缺乏竞争力而被排除在外。除上述因素外，缺乏技术工人、缺乏拥有自主知识产权的先进技术、世贸组织对其成员国的一些规定也是风机本地化发展的障碍。

风力发电的激励政策

为实现风机本地化的目标，多数国家会通过下表所列的直接政策来推动风电行业的发展，特别是风机本地化生产制造。此外，在那些已成功实现风机本地化的国家都有这样一个共同特点，除直接政策外，政府都采取了一些间接政策，包括营造稳定、具有一定规模的风电市场和提供连续稳定的投资环境，以吸引投资者投资建设风电场和从事风机技术的研发工作。

直接政策

对本地化率的要求

政策要求使用国产化风力发电机组，要求国产化率必须在国内风电场所安装的机组中达到一定的比例。这样一来，该政策将吸引那些致力于投资风电产业的企业将其生产基地转向该地区，或在当地采购风机机组零部件。

对本地风机制造和本地化率的优惠政策

通过激励政策而不是强制政策鼓励提高本地化率和本地化制造，向选用国产风机产品的投资商提供低息贷款，或者向将生产基地转向当地的企业提供税收上的优惠政策

关税激励政策

通过进口关税的设置，鼓励进口风机零部件而不是进口风机整机系统，为当地的生产制造企业和总装企业营造更好的市场空间。

税收激励政策

优惠的税收政策将鼓励更多的当地企业进入风电行业，降低企业的营业税或所得税也能够增加当地企业的国际竞争力

出口援助支持

出口援助支持可以是由风机制造商所在国家为购买风机的国家提供的为企业提供的低息贷款，或是一揽子援助计划

认证和检测体系

符合国际标准要求的国家级检测和认证体系对于帮助消费者建立对风机产品的信心是非常有益和有帮助的，特别是对于风机这样用户不熟悉的产品

研究、开发和示范项目

对风机技术基础研究的可持续投入、特别是对示范和商业化项目的支持，对于风力发电行业的本地化发展起着重要的作用，特别是在私营风机企业与公共研究机构进行合作的时候，基础研究的投入显得尤为重要。

间接政策

固定电价政策

固定电价政策给予了风电一个长期的、能保证一定的盈利空间的固定电价，从而为风电场投资商以及风电制造企业营造了一个长期稳定的市场，鼓励他们对风机生产和技术改进长期投资。

强制可再生能源目标

政策规定来自可再生能源的电量必须在所使用电量中占有一定的比例，可以根据市场和资源情况进行具体设计。

政府招标或特许权政策

政府部门直接与风电开发商签订长期购电协议，以减轻在不稳定的政策环境下风电企业的经营风险。

财政激励政策

从非可再生能源电力收取一定的费用，或直接从用户支付的电费中收取一定的费用（通常称为系统运营费），建立一个专门的基金支持可再生能源的发展。

税收激励政策

税收激励政策能够有效地促进对可再生能源的投资，不论是对投资风电技术的企业减免所得税，或是减免财产税。

绿色电力市场

一些国家鼓励用户自愿以较高价格购买可再生能源电力，以支付可再生能源电力的额外成本并支持对新的可再生能源发电项目的投资。

国家研究结论

（1）具备吸引力的本地风电开发市场是国产风机制造业强劲发展的前提条件。案例研究表明，在丹麦、德国、西班牙、美国和印度等国家，通常风机制造厂商的业务最初在本国起步。稳定的本国市场为这些制造厂商提供了必要的测试平台，以完善其技术、生产策略和设计试验等。此外，稳定的本国市场向风机制造厂商发出一个明确的信号，它可以制定长期发展规划，并在未来继续投资。相反，在那些市场不稳定的地区，制造厂商很少愿意在研发和生产上投入资金。一旦技术成熟之后，制造厂商将开拓国际市场，把精力集中到出口和建立海外分支机构上去。图1清晰表明，本国市场规模是风机制造业取得全球成功的重要决定性因素。此外，全球10大风机制造厂商中的9家均来自装机容量最大的前5位国家。很明显，市场规模在支持本国风机制造业的发展方面起着决定性的作用。

（2）国产风机制造业必须依靠大而稳定的持续市场需求的支持。据估计，要启动本地的风机制造业需要每年风电市场需求不低于150到200兆瓦，且至少连续三年保持这一水平。如果要使企业健康发展，则年需求应不低于500兆瓦（Can WEA,2003）。如图2，自1994年，德国市场稳定，每年新增装机容量都超过200兆瓦。1997年后，丹麦和西班牙每年也达到了这一容量。美国市场不稳定，1998年和1999年新增装机容量均超过200兆瓦，但2000年却出现下滑。印度市场也不稳定，1995年和1996年新增装机容量均超过200兆瓦，但在90年代后期却滑落到100兆瓦以下。

（3）间接政策创造大而稳定的风电市场，是促进风电开发和风机制造业的关键因素。积极实施风电发展扶持政策将有助于形成具备规模、稳定的本国市场。固定电价是一项稳定并且能够带来收益的政策。在过去，丹麦、西班牙和德国通过固定电价政策促进当地风机制造业的发展。美国也在风电发展的早期采取了固定电价政策。强制市场份额已经开始实施，如美国的几个州的再生能源配额制(PRS)、澳大利亚的强制再生能源目标(MRET)、英国的再生能源义务(RO)以及日本的特别措施法律。由于以上政策都是最近才开始实施，截至到目前这些政策对风电发展的影响相对较小。加拿大、英国、印度、日本、中国和巴西等国家，由政府牵头已实施了或正在实施竞争性招标的风电特许权项目。特别是，加拿大、中国和巴西在实施上述项目后，都在过去两年里显著增加了本国风机装机容量。

固定电价	德国、西班牙、丹麦、美国部分州
强制市场份额	美国部分州、英国、澳大利亚、日本
资源特许权/竞标	英国、印度、日本、中国、巴西
税收激励	美国、中国
贷款和赠款	丹麦、德国、美国、澳大利亚、印度、中国、巴西

（4）对于准入门槛高且很难与国际领先厂商进行竞争的国家，直接政策对于促进风机本地化生产至关重要。已采取多种不同政策直接支持本地化制造，一些国家的经验表明，有几种有效的直接政策。例如，在西班牙、加拿大、中国和巴西等新兴的风电市场，正在采用国产化要求和激励政策。西班牙的国产化优惠政策帮助Gamesa等国内企业积累经验、迅速成长并开始开拓海外市场，同时也吸引海外风机制造厂商进入西班牙市场，但这些海外制造厂商不仅只是在西班牙销售进口风机，而且在本地制造风机，从而为西班牙创造了就业机会，支持了其经济发展。澳大利亚、印度、中国等国家通过调整进口关税，鼓励进口风机零部件而非整机，来支持风机制造。为吸引大风机制造厂商到加拿大办厂，提供更多的就业机会，加拿大政府实施了本地劳动力工资税收优惠的政策。在西班牙，只有风机满足国产化要求时，才可享受风电发电税收优惠的政策。丹麦和德国政府使用出口信贷和发展援助贷款，来支持本国风机的出口，开拓全球市场，特别是发展中国家。丹麦、德国、印度、美国等国家采取质量认证与标准制度。在风电行业发展初期，这一制度对丹麦非常有用，实质上丹麦政府强制要求使用丹麦生产的风机，因为其它国家的制造厂商不能满足丹麦标准。

国产化要求及激励	西班牙、加拿大、中国、巴西
关税优惠	澳大利亚、印度、中国
税收激励	加拿大、西班牙
出口信贷支持	丹麦、德国
认证制度	丹麦、德国、美国、印度
研发投入	所有国家

每个国家都安排了研发资金用于风机技术的开发。为了取得研发项目的成功，如何引导资金使用比资金总量更重要。虽然美国科研经费投入量远非其他国家可比，但在风电发展早期，强调开发大型兆瓦级风机，资金被直接注入到航天工业，结果使美国在风电行业发展早期资金使用效率不高。然而在丹麦，尽管研发经费额少于其他一些国家，但是资金使用非常有效。这些资金被有效地分配给小型风机制造厂商以开发研制不同设计和容量的风机。特别是示范基金，该基金可帮助风机制造厂商在商业化之前进行风机测试。

对中国的建议

明确发展风机本地化的国家目标。明确发展的近期目标和长期目标是制定有效政策的前提。首先，要明确中国是否满足于仅仅在本地进行风机的生产，这样的本地化生产虽然能够为中国带来更多的就业机会和一些经济收益，但是几乎不可能实现与大型风机制造技术相关的核心技术、知识产权或者制造技术的转让。实际上，外资企业虽然在中国投资建厂制造风机产品，但真正先进和核心的技术几乎不可能转让给中方。这种“技术转让”虽然可以给中国带来经济利益，但是对中国的风机制造技术的贡献则微乎其微。与之对应的是，中国可以考虑真正发展本国风电制造产业。

实施间接政策以保证强劲和稳定的风电市场增长率。实现风机产业本地化的关键是真正建立起一个具备一定规模且稳定的国内风电市场。事实证明，长期、稳定的固定电价政策是最成功的风电激励政策，同时，其他一些政策，包括强制市场份额或配额制、政府实施的项目招标和特许权政策等，只要实施得当也是非常有效的。

实施直接政策以鼓励本地化生产。中国可以通过制定相关的激励政策来增加在国内生产制造的吸引力，促进风电产业的发展。这些激励政策应包括：支持在本地设厂生产的风机制造企业、大力支持风机制造企业将进口风机改为在当地建立其生产基地。同时，不论是风机总装厂还是风机零部件生产企业都应有直接激励政策给予支持。前面提到的直接激励政策，只要实施得当，都能够有效地促进风机本地化发展。

制定促进本地风电产业发展的具体计划。就中国的情况而言，应结合自身情况统筹制定促进风机本地化的近期发展计划和长期发展规划。在参考过去在促进风电产业发展方面的研究的基础上，评估风机产业国产化所产生的效益，评价中国风机制造业的竞争优势，同时，为政府部门的决策提供详细的政策建议。